Inngangur
Í megindráttum annast sveitarfélög nærþjónustu. Einkenni þeirra er nándin við það sem verið er að takast á við, samkennd og þekking á högum þeirra sem í sveitarfélaginu búa. Í þessu felst að sveitarfélög eiga auðveldara með að bregðast við og hafa næmari tilfinningu fyrir því hvar skórinn kreppir að. Þetta hefur þegar sýnt sig í því að mörg sveitarfélög hafa eflt velferðarþjónustuna eins og fjárhagsáætlanir fyrir árið 2009 bera með sér og reyna eftir mætti að draga ekki úr grunnþjónustu. Ýmis verkefni ríkisins verða einnig talin til nærþjónustu og má þar nefna rekstur heilbrigðiskerfisins og framhaldsskóla.
Málið reifað - staðan tekin út
Hluti endurreisnar íslensks samfélags er endurskoðun opinberrar þjónustu með það að markmiði að hámarka nýtingu fjármagns án þess að draga úr grunnþjónustu til þeirra sem þurfa mest á henni að halda. Almennt varðar engan um það hvort opinber þjónusta er greidd af ríki eða borg, eða almennt hvert rekstrarformið er, svo framarlega sem þjónustan reynist trygg og fagleg. Sjúklingur sem fær heimahjúkrun spyr ekki að því hvaðan hjúkrunarfræðingur, sem kemur daglega til að sinna honum, fær greidd laun. Menntaskólanemi sem stundar framhaldsnám í tónlistarskóla er ekki að velta fyrir sér að framhaldsstigið er greitt af ríki en að framhaldsstig tónlistarmenntunar er hins vegar greitt af sveitarfélagi. Ef skyggnst er bak við tjöldin sést að pólitískir sérhagsmunir valda því iðulega að verkaskipting og samskipti ríkis og sveitarfélaga eru ekki á faglegum nótum.
Forsenda þess að skattar verði ekki hækkaðir er vönduð fjármálastjórn, aðhaldssemi og ráðdeild hins opinbera. Fram til þessa hefur það þótt góð fjármálastjórn að breyta ekki samþykktum fjárhagsáætlunum sveitarstjórna en nú horfir öðruvísi við enda munu mörg sveitarfélög endurskoða fjárhagsáætlanir, í ljósi óvissunnar, þegar þess gerist þess þörf. Sveitarfélög hafa þegar hafið niðurskurð í rekstri og mörg hver hafa boðað launalækkanir til að komast hjá að segja upp starfsfólki. Ríkið hefur nálgast niðurskurðinn með öðrum hætti. Að sumu leyti hafa sveitarfélög brugðist hraðar við en ríkisvaldið enda felst í stjórnsýslulegri uppbyggingu og smæð sveitarfélaga ákveðinn sveigjanleiki. Sennilega mun enn meiri þungi niðurskurðar í ríkisrekstri koma síðar. Víðast hvar hefur venjubundið pólitískt þras í sveitarstjórnum verið lagt til hliðar enda virkar það hjáróma með tilliti til þess risastóra endurreisnarverkefnis sem þjóðin tekst nú á við.
Helstu markmið og stefnumið
Skapa þarf traust á milli sveitarfélaga annars vegar og ríkisvalds og löggjafarvalds hins vegar. Fjármál eru ekki rædd á jafnræðisgrundvelli. Lagafrumvörp og löggjöf eru í of miklum mæli bæði óþarflega stýrandi og ítarleg um framkvæmd. Ráðherrar hafa hvatt sveitarfélög til aðhaldssemi og á gagnrýni af þeim toga vissulega rétt á sér. Kostnaðarmeta þarf áhrif lagafrumvarpa og reglugerðardraga sem áhrif hafa á fjárhag sveitarfélaga og verkefnum þarf að fylgja fjármagn. Birtingarmynd erfiðra samskipta ríkis og sveitarfélaga er að finna í ársreikningum sveitarfélaga og versnandi skuldastöðu þeirra. Sveitarfélög lúta sömu lögmálum og lántakendur almennt sem hafa orðið fyrir miklum áföllum vegna gengistryggðra lána einkum á síðasta ári. Langtímaskuldir sveitarfélaga í samanteknum reiknisskilum fara úr 139 milljörðum árið 2005 í 201 milljarð árið 2007 (bókfærðar tölu án framreiknings) og ljóst að frá þeim tíma hefur mjög sigið á ógæfuhliðina. Markmið með starfsemi Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga er að tryggja að áþekkt þjónustustig hafi í för með sér viðlíka skattlagningu óháð tekjum íbúanna eða samsetninu þeirra. Honum er sem sagt ætlað að tryggja samræmi á milli sveitarfélaga. Af 84 sveitarfélögum í landinu eru 29 með undir 500 íbúa. Lögbundin verkefni eru mörgum minni sveitarfélögum fjárhagslega ofviða og nauðsynlegt að tryggja að rekstrareiningar séu sjálfbærar án aukaframlaga. Eftirfarandi er texti úr stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Samfylkingar frá því vorið 2007: Tekju- og verkaskipting ríkis og sveitarfélaga verði endurskoðuð með það að markmiði að efla sveitarstjórnarstigið.
Mikilvægt er að nýta sveigjanleika og viðbragsnæmni sveitarfélaga. Grunnskólastigið er fjárfrekasta verkefni þeirra. Frá því að sveitarfélögin tóku það yfir hefur rekstur grunnskóla orðið dýrari en um leið eru nemendur ánægðari í skólunum og skólastarfið er faglegra en það var undir stjórn menntamálaráðuneytisins. Leikskólastigið, sem skilgreint er í lögum sem fyrsta skólastigið, er einnig verkefni sveitarstjórna. Grunn- og leikskólabörn í landinu eru rúmlega 71.000 talsins. Nánast allir landsmenn tengjast þessum börnum með einhverjum hætti. Þegar atvinnulausir verða orðnir 20.000 talsins, eins og Vinnumálastofnun spáir, munu mörg börn kynnast hjá sínum nánustu þeirri mannlegu niðurlægingu sem felst í að hafa ekki atvinnu. Snertifletir sveitarfélaga við ungt fólk eru einnig á frístundaheimilum, íþróttafélögum, tónlistarskólum, skólahljómsveitum og víðar. Niðurbrotin eða beisk æska er ekki líkleg til að byggja upp gott samfélag. Í gegnum sveitarfélögin og starfsemi þeirra sem fræðara og uppalenda þarf að varða leið til að fyrirbyggja vanmáttarkennd ungs fólks og rækta með því von og trú á framtíð landsins.
Skoða þarf í samvinnu við kennarastéttina hvort hægt er að auka sveigjanleika í skólastarfi. Árið 2007 nam kostnaður sveitarfélaga alls vegna reksturs grunnskóla 44,7 milljörðum króna eða því sem nemur um 3,5 % af vergri landsframleiðslu sama ár. Þjónustutekjur og aðrar tekjur vegna málaflokksins eru rúmir 2,8 milljarðar og eru rekstrarútgjöldin nettó því tæplega 41,9 milljarðar á árinu 2007. Í Reykjavík rennur meira en helmingur útsvarsgeiðslna til reksturs skóla. 82% af rekstri grunnskólans (að frádreginni innri leigu) eru launagreiðslur. Á landsvísu eru það um tveir þriðju heildarkostnaðar. Svigrúm virðist við fyrstu sýn ekki mikið til sparnaðar en grunnskólastarfsemi sveitarfélaga er lögbundin.
Í einum skóla í Reykjavík eru kennarar ráðnir með ráðningarsamningum þar sem ekki er veittur kennsluafsláttur og samband kennara og skólastjóra er svipað og gerist á milli stjórnenda og launþega almennt. Þetta byggir á svokallaðri bókun 5 í kjarasamningum kennara. Tilraun með að nota þetta ákvæði hefur gefist vel og æskilegt að það verði þróað og notað víðar enda eykur það á sjálfstæði skóla í starfsmannahaldi og svigrúm til að efla sérstöðu í skólastarfi.
Árið 2007 nam kostnaður sveitarfélaga vegna reksturs leikskóla tæpum 20,7 milljörðum króna eða því sem nemur 1,52% af vergri landsframleiðslu sama ár. Þjónustutekjur námu tæpum 3,2 milljörðum króna árið 2007. Á tímabilinu 2004-2007 jókst rekstrarkostnaður vegna leikskóla um 41% eða rúmlega 5,7 milljarða króna. Hlutfallslega mest er breytingin milli áranna 2005 og 2006 en þá eykst kostnaðurinn um 18%. Athyglivert er að þjónustutekjurnar, þ.e. það sem foreldrar greiða vegna leikskólavistunar, hafa dregist saman um18% árið 2007 miðað við árið 2004.
Við endurskipulagningu og endurreisn verður samvinna lykilatriði og í raun eina tryggingin fyrir því að einhugur geti náðst um margar þær breytingar sem framundan eru. Samráðsferli og íbúalýðræði á sér langa hefð á sveitarstjórnarstiginu. Á vettvangi skipulagsmála er það lögbundið ferli en oft ganga sveitarfélög lengra til að ná sátt um breytingar í borgarumhverfinu heldur en lög mæla fyrir um. Leik- og grunnskólinn er einnig samráðsvettvangur einkum foreldra og skólayfirvalda en á seinni árum hafa nemendur, einkum á unglingastigi, einnig tekið beinan þátt í því ferli.
Mikilvægt er að afgreiðsla einstakra skipulagserinda sé eins sveigjanleg og skjótvirk og kostur er til þess að örva uppbyggingu og koma í veg fyrir að fjármagnskostnaður éti upp fjármagnið. Skipulagsstarfsemi við þessar aðstæður getur verið tvíþætt. Annars vegar að nota slakann í byggingariðnaði til að fara í aðal- og deiliskipulagsvinnu á þeim svæðum sem næst koma til uppbyggingar. Á þensluskeiði undanfarinna ára hafa arkitektar ekki haft tíma til að taka þátt í samkeppnum. Nú er hins vegar mikill verkefnaskortur í stéttinni og því skynsamlegt að efna til samkeppna þar sem það á við. Varast ber að spara með því að taka skipulagsvinnu inn á borð skipulagssviða sveitarfélaganna.
Ríki og sveitarfélög eiga að snúa sér að mannaflsfrekum viðhaldsverkefnum. Fréttir af byggingariðnaðinum sýna að lítið verður um framkvæmdir á næstu árum. Líklegt er að íbúðir séu nú ýmist tilbúnar eða á byggingarstigi sem uppfyllt geta eftirspurn í eitt ár miðað við eðlilegt árferði. Nú er hins kreppa og því sennilegt að núverandi framboð muni duga enn lengur. Ríkissjóður og sveitarfélög glíma við mikla tekjuskerðingu. Takist ekki að spara nægilega í rekstri má reikna með lántökum til þess að halda uppi atvinnustigi bæði á landsvísu og á einstökum svæðum.
Tækifæri - takmarkanir
Tækifæri við þessar aðstæður felast í því að almennur skilningur er á að endurskoða þarf fjármál hins opinbera og að ekki er sjálfgefið að hægt sé að halda uppi hinu háa þjónustustigi sem almenningur hefur notið á undanförnum árum.
Takmarkanir felast í því að staða heimilanna er svo alvarleg að erfitt er að takmarka grunnþjónustuna eða hækka gjaldskrár. Við þessar aðstæður ríkir sennilega almenn vantrú á að einkageirinn sé nægilega burðugur til þess að bjóða í og sinna þjónustu sem veitt er af hinu opinbera.
Hvað á að gera?
Endurskilgreining útgjalda, þjónustustig, hins opinbera með víðtæku samráði hagsmunasamtaka og almennings.
Auka þarf skilning á mikilvægi atvinnuuppbyggingar til að tryggja viðunandi atvinnustig og flýta fyrir endurreisn.
Samband ríkis og sveitarfélaga verði endurhugsað og þjónustan hugsuð sem ein órofa heild.
Undirbúin verði áætlun um sölu eigna en beðið með að hefja söluferli þangað til efnahagslífið styrkist.
Efnt verði til samráðs við ríki og sveitarfélög um leiðir til að efla almennan og félagslegan leigumarkað.